Крупный город и групповая система как единый объект градостроительного регулирования

1.27. Тенденции развития материально-технической и социальной сфер крупных городов и агломераций свидетельствуют об усилении значения взаимосвязанности проблем их социально-экономического и градостроительного развития. Однако в условиях относительно автономного формирования населенных мест, характерного для сложившихся агломерационных форм расселения, решение этих проблем нередко представляет собой сумму отдельных, во многом изолированных мероприятий, недостаточно взаимоувязанных с общей стратегией функционально-планировочного преобразования складывающихся систем взаимосвязанного расселения. При этом, как правило, появляются диспропорции в развитии инфраструктур населенных мест, растет территория крупного города-центра, а также дисбаланс в развитии центральной и периферийных зон агломераций, некомплексно застраиваются поселения и т.д.

1.28. Возникающая в процессе образования и развития агломераций социальная, экономическая и культурная интеграции населения в их пределах во многом стихийно адаптируются к складывающейся структуре мест приложения труда, общественного обслуживания других функциональных центров. Распределение связей населения, в общем балансе которых наибольший удельный вес занимают трудовые передвижения в пределах агломераций, как бы "самоорганизуется" в зависимости от величины и разнообразия экономико-производственного и социально-культурного потенциала крупного города-центра, степени удаленности расселяющегося в зоне его влияния населения, структуры расселения, величины и функционально-отраслевого профиля населенных мест, вида и удобств транспортных сообщений (наличие железнодорожных связей увеличивает объемы миграций в город-центр). В характерных для современного этапа условиях продолжения наращивания производственного и социального потенциала в основном в центральных зонах агломераций это ведет к возникновению чрезмерных центростремительных потоков.

1.29. В связи с удалением от города-центра, падением дифференцирующего воздействия его доступности снижается обеспеченность населения местами приложения труда, социальной и транспортной инфраструктурами. Дисбаланс территориальных социально-функциональных характеристик расселения усиливают крайне замедленные темпы роста потенциала малых населенных мест периферии агломераций, отсутствие в них достаточных по емкости общественных центров, монопрофильное развитие экономической базы и др. Это ведет к сохранению или усилению социально-экономической зависимости каждого отдельного поселения агломерации от потенциала инфраструктур крупного города, возрастанию односторонней ориентированности населения любых поселений агломераций на удовлетворение трудовых, культурно-бытовых (включая многие повседневные виды обслуживания) потребностей в городе-центре.

1.30. Градостроительное упорядочение функционально-планировочного развития крупных городов и формирующихся на их основе агломераций базируется на общих принципах регулирования развития населенных мест, связанных с поиском путей наиболее эффективного комплексного социально-экономического и градостроительного развития их как систем взаимосвязанного расселения. При этом развитие крупных городов в процессе преобразования сложившегося расселения опирается на планировочно ориентированные экономические, социальные, градостроительные мероприятия, направленные на всемерное усиление эффективности функционирования сети населенных мест в целом. Это связано в первую очередь с необходимостью снижения негативных моноцентрических качеств расселения и стимулируемым перераспределением приоритетов прироста социально-экономического потенциала в направлении относительно слабых в градостроительном отношении периферийных зон агломераций и смежных территорий.

1.31. Мероприятия, проводимые в целях сдерживания экстенсивного роста крупных городов и перехода к планомерному системному развитию сети населенных мест, должны быть ориентированы на изменения, которые происходят под влиянием объективных тенденций в народнохозяйственной структуре и территориальной организации градообразующих факторов, с одной стороны, и в социальном функционировании, с другой. Эти мероприятия дифференцируются по территориальным уровням, оптимально обобщающим объективно складывающееся пространственное распределение функционально-пространственных и административно-организационных взаимосвязей городов и их систем. Сложившаяся в практике градостроительных исследований и проектирования система уровней регулирования развития населенных мест с учетом специфики решаемых на каждом из них территориально-планировочных проблем взаимоувязывается с организационными уровнями планирования и управления развитием систем населенных мест (общесоюзным, региональным, областным и городским). В дополнение к ним, как свидетельствуют результаты исследований и градостроительная практика последних лет, возникает объективная необходимость в выделении в качестве целостного территориально-градостроительного уровня системы взаимосвязанных населенных мест, функционирующих в повседневном социальном единстве с крупными и крупнейшими городами - их центрами (такие системы образуются в основном на базе агломераций и представляют собой, как правило, промежуточную ступень между областным и городским уровнями).

1.32. Единство социального функционирования крупного города и тяготеющей к нему зоны (главная функционально-пространственная характеристика такой системы) обусловливает принятие в качестве решающего фактора при определении границ системы социального критерия, связанного с выявлением территории взаимосвязанного расселения, в пределах которой локализуется и может быть рационально организовано удовлетворение многообразных (и в первую очередь - трудовых) потребностей повседневной жизнедеятельности населения. Предельная величина затрат времени на доступность крупного города, составляющая, примерно, 1,5 - 2 ч, приобретает в этом случае определяющее значение для выявления зоны единства социально-функциональных связей населения и, следовательно, границ системы.

1.33. Определение социального критерия целостности населенных мест системы, функционирующих в социальном единстве с крупным городом, характеризует ее как универсальную градостроительную единицу, в пределах которой может быть совмещено и спланировано большинство ежедневных функциональных связей населения как крупного города-центра, так и поселений, тяготеющих к нему территорий. Такие системы, получившие название групповых систем населенных мест, следует рассматривать как максимальные по площади территориальные единицы, базирующиеся на совмещении функциональных суточных циклов жизнедеятельности населения поселений, входящих в их состав. За их пределами влияние крупного города как центра ежедневных социально-функциональных связей тяготеющих зон затухает, а передвижения населения переориентируются к другим, как правило, более близко расположенным городским центрам, формирующим смежные ареалы социального функционирования. Величину затрат времени (1,5 - 2 ч) транспортной доступности следует рассматривать как пространственно-временной порог, отделяющий структуры расселения, функционирующие в соответствии с ежедневными циклами и ритмом жизнедеятельности, от остальных, в том числе областных и региональных.

1.34. Преобразование сложившегося в зонах влияния крупных и крупнейших городов расселения применительно к созданию групповых систем населенных мест рассматривается как главное направление долгосрочной перестройки сложившейся сети поселений, ее основных структурно-планировочных образований. Характеризуя групповую систему населенных мест как перспективную форму функционально-планировочной организации расселения, необходимо подчеркнуть, что с ее формированием во многом связывается решение важнейшей социальной задачи - достижение преимущественно равнокачественного и доступного для всего населения группы (независимо от величины и профиля входящих в нее поселений) удовлетворения потребностей в выборе мест труда, профессий, образования, отдыха.

1.35. Определенные в соответствии с критерием доступности города-центра параметры групповой системы получают функциональную устойчивость, что является одним из важнейших условий идентификации ее как объекта градостроительных исследования планирования и проектирования. Устойчивость границ системы обеспечивается формированием реальной социально-территориальной общности населения в ее пределах (а не в административных границах крупного города и других поселений) и значительным постоянством средних эксплуатационных скоростей передвижений. Образуемый 1,5 - 2-часовой транспортной доступностью теоретический 50-километровый территориальный эквивалент, интегрирующий жизнедеятельное пространство групповой системы, привязывается к территории с учетом ряда факторов, среди которых важнейшими являются пространственные особенности сложившихся расселенческих структур и административные границы. Соответствие сетке действующего административного деления следует, как правило, рассматривать как обязательное условие административно-территориального выделения групповых систем.

1.36. Различия в размерах групповых систем могут быть обусловлены неравномерностью интенсивности освоения различных секторов зоны влияния крупного города; отсутствием во многих случаях достаточных по социально-экономическому потенциалу городских центров, способных возглавить групповые формы расселения на смежных территориях; значительной разницей в размерах административных районов, величина которых колеблется от 1 тыс. км² в зонах интенсивного градостроительного освоения в европейской части страны до порядка 10 тыс. км² для районов расселения крупных городов (в основном Сибири и Дальнего Востока). В зонах, характеризующихся небольшими размерами административных районов, складываются условия для выделения более компактных групповых систем с относительно концентричными по отношению к городу-центру границами. В ситуациях, когда групповая система складывается из небольшого числа крупных административных районов (возможно одного-двух), ее границы и размещение крупного города-центра могут быть сильно смещены по сравнению с теоретическими. С учетом интересов и преимуществ системного развития населенных мест в отдельных случаях может быть поставлен вопрос о частичной корректировке сложившихся административных границ.

1.37. Влияние структуры расселения на определение границ групповой системы должно быть проанализировано с позиций сложившейся и развиваемой территориальной организации производств, процесса формирования территориально-производственных комплексов. В этих целях целесообразно учесть предложения по экономическому районированию территорий. В иерархии его территориальных членений объектом проекта районной планировки, который по территориальным параметрам наиболее близок к групповой системе, является экономический микрорайон, под которым понимается территориальная группировка промышленных и транспортных узлов, сельскохозяйственных, лесопромышленных, курортных и других местностей, в пределах которого складываются тенденции к формированию целостной системы населенных мест, связанной воедино экономическим (хозяйственное тяготение и часть производственных связей) и территориальным (единая сеть дорог, некоторых инженерных коммуникаций, местная строительная база) взаимодействиями.

1.38. Территориально-пространственное выделение групповой системы и конфигурация ее границ, являясь производными сложившейся структуры расселения (его функций, связей, членений), в свою очередь оказывают активное корректирующее влияние на пути градостроительного развития как собственно системы, так и смежных с ней территорий. В их основе главным принципом организации групповых систем является создание планировочно-пространственными средствами предпосылок оптимальной реализации так называемых ежедневных циклов жизнедеятельности населения всей совокупности поселений данной системы. В зонах, удаленных более чем на 2-часовую транспортную доступность от города-центра, должны быть сформированы местные подцентры системы с определенным набором мест приложения труда, повседневным и периодическим общественным обслуживанием. Отсутствие возможностей создания таких подцентров должно компенсироваться усовершенствованной системой сообщений, позволяющей реализовывать связи с городом-центром в 1,5 - 2-часовых временных пределах. Параметры социально-экономического развития крупного города, размещение которого характеризуется значительным эксцентриситетом, следует определять, учитывая выполнение им дополнительных центральных функций для тяготеющего населения смежных территорий и складывающихся здесь форм взаимосвязанного расселения. Практическое многообразие ситуационно-градостроительных характеристик обусловливает необходимость принятия в каждом отдельном случае конкретных специфических решений по выделению групповой системы как объекта исследования и проектирования.

1.39. В групповых системах населенных мест большое значение приобретает взаимосвязанность развития и формирования инфраструктур города-центра и зоны его влияния. Это условие особенно важно учитывать при создании подцентров, представляющих собой опорные Узлы системы. С их комплексным развитием связано формирование локальных (внутригрупповых) подсистем расселения, расширение в их пределах возможностей трудоустройства, укрупнение и разнообразие обслуживающих учреждений, более рентабельное использование сетей общественного транспорта и снижение объемов нерациональных общесистемных передвижений вследствие организации функционально сбалансированных подзон расселения, создание предпосылок для более эффективного в территориальном аспекте решения проблемы оказания медицинской помощи населению и др. Расширение возможностей пространственного перераспределения отдельных функций крупного города-центра в масштабах групповой системы будет способствовать ограничению его экстенсивного территориального роста.

1.40. В групповых системах формируются единая сеть центров городского и межселенного обслуживания, взаимосвязанная организация внутригородского и общесистемного общественного транспорта, общие инженерно-технические устройства, комплексные мероприятия по оздоровлению окружающей среды и поддержанию экологического равновесия. Перспектива развития городов и поселков и совершенствование их функционально-планировочной структуры в групповых системах определяются с учетом роли и функций населенных мест в системе мероприятий по ограничению экстенсивного роста крупного города-центра и стимулирования развития малых и средних городов.

1.41. В групповых системах складывается социально-экономическая ситуация, при которой может быть резко снижен отток населения из сельских зон. Этот процесс, характерный для сельских территорий, находящихся в зонах влияния крупных и крупнейших городов, зависит от ряда причин, среди которых важнейшая - степень взаимосвязанности сельского населения с городами агломерации и, в первую очередь, с городом-центром. Об этом свидетельствует стабилизация сельского населения, проживающего в административных районах, возглавляемых крупными городами, и примыкающих к ним районов.

1.42. С формированием групповых систем в пространственное планирование закладывается потенциальная возможность создания совокупности населенных мест, при которой смена мест приложения труда жителями того или иного поселения может не вызывать необходимости смены места жительства и наоборот. Повышается эффект ранее затраченных на строительство различных инфраструктур капитальных вложений в любом месте системы, поскольку основным условием ее формирования становится их комплексное функционирование. С повышением транспортно-коммуникационной насыщенности территории групповой системы расширяются возможности привлечения трудовых кадров, в том числе сельского населения при условии сохранения его местожительства.